我的自言自語

社工一百 人力好精彩

--充實地方政府社工人力計畫之規劃與推動

桃園縣政府社會局 局長 張淑慧

壹、且戰且走的社工人力制度

社會工作是現代自由主義國家促進社會變遷、解決各種社會問題的一種積極作為，百年前Simon Patten提出「社會工作」（social work）一詞，1900 年開始有了社工概念，台灣也自1945年代發展迄今。近一甲子的推動，政策、學術、實務技術及制度都有跳躍性的成長，但是談到人力，始終停在隔空喊話階段，學界、實務界及政府決策單位各自論述，卻莫衷一是。

社工人力發展已多年，隨著時代的需求、政府部門政策走向而有不同規劃。1967年行政院「社會建設第一期計畫」建立社會工作員制度，當時社會工作以濟貧為主體，每 200名救濟院所院民設置1名社會工作員，每500戶貧戶設置1名社會工作員。1971年內政部函省市政府於施政計畫編列社工員名額，1972年「臺灣省各省轄市設置社會工作員實驗計畫」開始跳脫救濟院所觀念，運用社會工作員對低收入戶提供專業服務。1976年「經濟建設六年計畫」也初步開始規劃社會工作員法制化，1978年臺北市社會局設社會工作室。自此全臺各縣市均開始設置社工員及社工單位，社工人力進入基礎整備階段。

1996年臺灣省政府訂定社工員員額基準，以鄉鎮市區人口數訂定，人口少於5萬者設1名；人口於5萬至10萬者設2名；人口於10萬至20萬者設3名；人口在20萬以上者設4名。十幾年來，各縣市政府依此基準進用社工員，雖然社工人力員額配置是地方自治事項，屬各地方首長權限，在推動地方建設的過程中，軟體建設屬性的社工制度常被忽略，社政部門的專業性也被弱化，更何況是要耗費大量人事經費的社工人力，也因此各縣市政府的社工人力都存在明顯不足的現象。

近幾年社工人力推動增置是許多人共同關心的議題，因社工人力的合理配置影響著社會福利服務品質，政府部門透過自編社福預算及公益彩券盈餘進用社工人員，並經由一些專案補助計畫進用人力，如「補助各直轄市、縣（市）政府增聘兒童及少年保護社會工作人力實施計畫」、「補助直轄市、縣（市）政府增聘家庭暴力及性侵害防治社工人力計畫」，也補助地方政府短期社會福利輔佐人力，推動社會救助、國民年金、長期照顧、幼托整合等業務。這些補助人力多是約聘僱人員，流動性高，缺乏穩定且具制度的人力補實計畫。內政部自2006年起即研擬「充實地方政府社工人力配置及進用計畫」，訂定社工人力配置參考基準，歷經多次努力，從以個案量為計算基礎，改為以各縣市人口數、福利需求、主要福利項目使用量及主要福利人口群數量作為社工人力配置參考，最終將人口密度、福利人口數、社福績效考核績優縣市之社工服務人口比值等納入基準，在薛承泰政務委員協助下，2010年提出最後版本，讓地方政府對社工人力配置及進用有新的參考基準。

隨著時代的社政重點發展，歷經不同的論述，社工人力設置有了參考準則，「充實地方政府社工人力配置及進用計畫」預計於101年至105年進用1,096名正式編制社工員，106年至114年以約聘社工人員出缺即進用正式人員方式，納編394人。隨著人力充實，薪資、職等也有新的突破，行政院人事行政局自9月1日起調高保護性社工的薪資待遇，調高編制內保護性社工專業加給、以及調高聘用保護性社工人員之薪點折合率；考試院銓敘部也初步同意調高現行職務列等，增置八至九職等「社會工作督導」，以及八職等「高級社會工作師」。

人力充實計畫面對一波波議題一路坎坷，雖已有具體計畫，卻因地方縣市政府首長的態度、地方財政的限制、人事部門的管控…，而有不同的實踐性，也影響著地方政府的社工人力落實。如何發展可長可久的社會工作人力制度，對地方縣市政府社政部門而言，自當是一個迫切且基進的挑戰。

貳、中央起錨，地方能揚帆嗎?

「充實地方政府社工人力配置及進用計畫」的啟動，讓地方政府產生新的衝撞，對財政的衝擊、人力配置的限控、政府部門間的角力、對期程的認知落差、政治性的考量、約聘社工員的不安全感…等問題一波波的產生，形成社工人力計畫的困境。

一、地方財政拮据，無力法負擔六成人事費

2006年及2007年中央補助地方政府增加兒少保護及家暴社工人力，皆是「六四分帳」，中央補助4成，地方自籌6成；內政部規劃「充實地方政府社工人力配置及進用計畫」時，也依照此模式要求地方100年起所約聘進用之社會工作員自籌人事費6成，納編後人事費納入各直轄市、縣（市）政府基本財政支出計算，並由中央就各該地方政府基本財政收支差短予以補助。人力配置具有「質」與「量」兩層面的考量，「質」方面要注意社工人力的專業背景，「量」方面則要在成本可負擔前提下，決定配置人力的數量。經費預算直接衝擊到財政拮据的縣市政府，財主單位對飆高的人事費錙銖必較，出現了「沒錢聘社工、出事罰社工」的怪現象，影響社工的工作士氣，及為案主服務的熱忱。

二、人力配置受到總量控管的限制，形成局處的角力

近年來，人力精簡是公部門提升組織績效的主要手段，各地方政府都有總量管制，因正式員額不足、環保與水務及衛生稽查等人力也相對不足、違反人事精簡原則等考量，無法納編社工；且機關規模為考量機關層級、職務列等高低之參考因素，使各局處以人力規模來評斷機關重要性。因此各縣市充實社工人力受到總額限制，增加社會局人力同時也要檢討其他局處的員額，人事行政局也要求「暫時超額」的縣市在一定時間內要將總員額「恢復」到總量管制的法定數字，地方政府各局處在增加人力議題上更是各顯神通，力爭人力，所以每每增加一人即是困難重重，更何況是要增加數十人或上百人的社工人力。多次各縣市政府會議中環繞著外加名額的議題，甚至企今仍有縣市政府難全面落實充實社工人力。

三、簡薦委人力限制下的困境

社會局的組織修編受限於公務人員考試法、任用法、考績及俸給法等四項主要人事法規，其中職位分類的人事法制要求職務列等，對於公務機關簡任、薦任、委任等各職等職務所需進用之公務人員任命層次之高低，職責程度之輕重，有所區分與限制。因此社會局在一定人力擴充下，被要求有一定比例的書記、助理員、辦事員，這職務非充實社工人力計畫所認可，卻是銓敘部核定組織人事制度的規定要件，因此縣市政府擴充社工人力員額的同時，也要額外增加這些職務人數，讓爭取困難的社工人力更是雪上加霜。

人事制度對簡任、薦任、委任等各職等有比例限制，社工師職務列等為薦任七職等，社工員職務列等為委任五職等到六職等，然而機關薦任人數不能多於委任，所以組織修編只能以社工員為主力，社工師次之。在實務現場上，社工員和社工師工作相同，然受限於人事制度，只能同工不同名，這又產生另一種不平等。

四、社工人力增加與服務績效的相對迷思

工作質量與人力投入，一般認知是存在高度正向相關，但具有高度知識密集特性的社政部門工作屬性與產出難以績效化與具體化，加上社政業務在不同的縣市長主政下，由於政策重點與施政方式的不同，所需要的人力往往不同，因此服務績效與社工人力增加的關係難以具體衡量。再者，社工人力不足是感受性需求還是實務現場的困境？其他單位常挑戰社政部門的論述是「一個人也是做這些事，三個人也是做這些事，社會局是否應先檢討人力配置及工作方法。」無法立即展現績效是社工專業的特性，社工人力行政化更是一種隱憂，社工忙著填報表、彙整資料，在直接服務上難有時間深入，加上社會指責性高而不敢結案，案量往往一再累積，形成百案俱樂部的集體現象，這看在其他局處眼中是值得檢討的人力結構、工作方法、專業訓練及督導系統，難以做為增加社工人力的論述。

五、彈性配額下的六年抗戰

內政部雖然預計於106年後才採約聘社工人員出缺方進用正式人員，然而對人事單位而言，人力結構以約聘雇人力居多的社政部門實是精簡約聘僱人力的重要對象，加上每年逐批增加社工正式名額，無法一次全部到位，人事單位就一手給正式員額，一手要求立即裁減約聘僱人員，出一個人才進一個人，往往每年要專簽請縣市長同意不裁減約聘僱人員，核可一次不代表每年均被同意不裁減，因此約聘社工出現工作不穩定感，社政主管陷入修組織編制、抗拒裁撤約聘社工的拉鋸。同時社會曲解原先人力不足造成兒虐等保護性事件問題已經得到解決，對於大量充實社工人力認知與實際執行速度有落差，造成縣市長、議會及社會大眾期待落差，形成新的壓力。

六、社工員勞動條件的分化

隨著人力調整，薪資結構也開始改變，自9月1日起調高保護性社工的薪資待遇，編制內保護性社工專業加給從表一調到表七，跟工礦檢查人員及地政戶政人員一樣，六等一階每月新增3480元；約聘保護性社工薪點折合率從121.1元調升為130元，大學畢業六等三階保護性社工每月薪資40560元(未含勞健保與僱主離職儲金)，每月增加4715元。這對社政部門的社工而言就產生勞動條件的不公平，福利社工辦業務同時要面對情緒激動的民眾，家防中心綜規組社工也要處理不理性的加害人，何以未被照顧，因勞動條件不均而投書抗議者不乏其人。雖然社工師公會全聯會、社會司、家防會、兒童局開始爭取一般社工專業加給從表一調到表二，但薪資調整及人力配置皆影響著機關管理與氛圍。

七、大量增加社工員人力，人才尋覓不易

內政部補助兒少保、家暴等保護性人力及充實社工人力等方案，年年增加社工人員，在這短暫的幾年間，要尋覓眾多的社工人才，現在形成地方政府新的挑戰。納編的公職人員可透過公務人員考試列等，然而這幾年新增的約聘社工人力不在少數，有些縣市從一月徵才迄今仍未補實，人力補齊確實是困難的的事，以致於各縣市在徵才方面，都面臨極大的困境，尤其是當地沒大學設置社工系的非五都縣市，失卻地緣的優勢，靠返鄉服務的社工人力，更是艱困。

參、關關難過關關過

地方政府社工人力計畫之規劃與推動需要一次次的對話、協調與展現作為，方法永遠比問題多，如何運用各種策略分進合擊，是社政機關可發展的作為。

一、問題解決傾向的政策分析 

 充實社工人力不能只是社政部門自我感覺良好，更要說服縣市首長及其他局處，因此在規劃人力前應先進行政策分析，「政策分析」幫助縣市首長了解現行的社會問題，如何將問題找出來，社工人力政策如何可針對問題加以處理解決；尤其財務分析部份，以預防性作為成本和事後補救性作為成本分析比較，讓縣市首長了解充實社工人力是最節省資源、減少財務花費的方法。因此以問題為導向（Problem-centered）的政策分析架構，可提供長官參考，幫助長官下充實人力的適當決策（如圖1）。

  圖1　以問題需求為中心的社工人力政策分析

二、創造社會氛圍、結合縣市長政見

如何讓縣市長感同身受，最直接的方法就是用他的語言對話，並從他關注事項出發；縣市長最熟悉的語言就是他的政見、選舉時的口號，因此在說服過程中，可將社工人力計畫整併進政見，作為施政計畫的一環，對縣市首長而言，充實社工人力計畫跟他的施政作為有同步效果，接納度就高。再者，縣市長關注事項多為媒體關注事項，運用媒體創造社工人力需求議題，運用地方民意代表引發充實社工人力訴求，形成社會氛圍，讓縣市首長關注，進而採取人力補實行動。近來，保護性議題及救助性議題發酵，也許是責難社工的一種壓力，但危機就是轉機，如何將事件議題轉化成人力補實的動力，是大有可為的。

三、多方發聲、突破法規框架

人力充實過程中，常會受到人事法規的限制，人事單位制度一條鞭，奉行考試院及人事行政局規定，因此社工人力補實應拉開戰場，擴大倡導範圍，結合民間團體、中央單位一起發聲，而非侷限於縣市局處。以今年桃園開列23名社工人力職缺為例，因開缺時程只能放在地方特考，但地方特考提列職缺受行政院人事行政局97年12月23日局力字第0970065269號函規定之限制，各縣市政府地方特考職缺以各該機關上年度提報公務人員高普初等考試為準，其提缺數每滿2個，得於下一年度提列地方特考職缺數1個。去年桃園社會局高普初等考試並未有開缺，如何將23名社工人力職缺列入地方特考？這問題是中央層級的規定，因此積極聯絡考試委員，請其幫忙協調銓敘部及人事行政局，同時也請內政部幫忙發文處理，要求不受限制。經過多方幫忙及發聲後，人事行政局為因應各地方政府充實社工人力及考量其業務屬性特殊，放寬各地方機關提列提列公務人員考試公職社會工作師類科之職缺，不受控管原則之限制。

四、審慎配置、確定進用計畫

為讓文字依據明確，依內政部人口數推估之社工人力配置基準，通盤檢討現有人力運用情形，透過分階段、分級及分工之服務，以政策為依歸，分析各科業務人力配置進度，重新評估社會局處的人力分配與管理，避免各科因人力配置造成困擾，或因公平心態造成人力的浪費，並強化多元支持維繫與資源重整，建構完整之服務網絡。人力配置後，考量人力一次進用的素質，規劃逐年比例，制訂「地方政府充實社工人力配置及進用計畫」，經縣市首長核定在案，以做為日後逐年進用的依據，避免逐年人力增額的困擾。

五、合理的工作條件、輔導考試的作為

勞動條件的困擾易造成機關管理的窒礙，在人力配置及保護性社工薪資調整之餘，應調整業務配置及專業訓練，以符合人力、薪資的合理性。在此前提下，規劃社工人員分科分級的學習地圖，重新架構家防中心及家庭服務中心的業務內容，並透過「危險分級」、「服務分級」的制度規劃，讓社工有事件處理的優先順序依據，紓解龐大的案量。同時為確保現職約聘社工人力的權益，應積極規劃輔導考試作為，以避免因準備考試而離職，造成優秀人才的流失，穩定現有的社工人力。

肆、革命尚未成功，同志仍須努力

充實社工人力濫觴於中央政府與民間團體，實踐於地方政府，現在各縣市起步不同，人力配置及運用也有不同的問題，但是能感受到社政團隊努力改善社工人力不足問題的氛圍，讚聲已起。接下來，如何打組織戰，更有效地運用社工團隊力量協助各地方政府充實社工人力，仍待繼續努力；同時，社政團隊應正視制度面和結構面帶來影響，正視品質問題，才能提升專業，讓社工專業受到社會肯定。在充實人力之餘，如何著力於社工召募(recruiting)、任用(hiring)、發展 (developing)及留任(retaining)優秀的社工，以培植下個世代的領導者，是每個地方政府社會局處下個課題，大家一起努力吧!